Artículo Publicado en Que Hacer, DESCO, Julio 2013
"en el Perú, el escenario es también uno de una presencia muy desigual del Estado en el territorio, con una menor densidad de la misma en los territorios más rurales y más pobres que son paradójicamente los territorios en los que se concentra buena parte de gran actividad extractiva y energética. De hecho, para el caso peruano tenemos que el mapa de las concesiones mineras se superpone con el de la mayor pobreza y la menor densidad de estado. "
Campaña territorio agua y vida
1. Introducción.
América Latina experimenta un boom sin precedentes de inversiones en actividades extractivas. Su correlato es una creciente importancia de la extracción y exportación de commodities en la conformación del producto bruto interno, la canasta exportadora y los ingresos tributarios en nuestros países.
Las consecuencias son varias. Abundancia de renta pública gracias a términos positivos de intercambio con los países que nos compran materias primas; creciente exposición a la volatilidad de los mercados internacionales y evidencia de enfermedad holandesa más o menos avanzada; creciente conflictividad social e institucional por resistencia de poblaciones locales al desarrollo de proyectos extractivos de gran escala y en torno a la gestión de la renta extractiva en manos de autoridades centrales y sub nacionales ; creciente preocupación por la matriz energética de la minería, que sigue conformada por combustibles fósiles y grandes proyectos hidro-energéticos.
Y todo en paralelo y en conflicto con procesos de afirmación de la identidad y la organización de las poblaciones indígenas (y en muchos casos también las no indígenas) que –entre otras cosas- buscan afirmar su capacidad de decidir sobre los territorios que habitan y los recursos que ahí se encuentran.
De esta manera, inversionistas globales, gobierno central, gobiernos sub nacionales y poblaciones organizadas se encuentran, negocian y confrontan en los territorios que albergan recursos naturales no renovables hoy en alta demanda en los mercados internacionales.
Ahora bien, es importante recalcar que no existen territorios naturales sino más bien territorios sociales -o proyectos de territorios sociales - propios de los diferentes actores sociales que habitan en cada espacio. Es la actividad humana -y la hegemonía de que unos grupos sobre otros las que -a lo largo del tiempo pero también siempre de manera temporal- definen las fronteras y las modalidades de ocupación del territorio y el uso que se da a los recursos naturales que en él se encuentran.
En todos los casos, el tema en cuestión es quien decide sobre el destino de esos territorios en tanto construcciones sociales de gran densidad histórica. Y como es que se toman estas decisiones. Y cuál es el peso de las industrias extractivas en las decisiones que se vienen tomando recientemente sobre los mismos.
2. Extractivas, globalizaciones, autoridades, poblaciones y territorios en la historia.
La intersección colaborativa o conflictiva en los territorios de múltiples tomadores de decisiones interesados en los recursos naturales es tan antigua como nuestra historia misma.
Resumo, de manera harto arbitraria y solo a manera de ilustración, la experiencia espacial peruana desde poco antes de la conquista: i) disputa pre colonial entre un espacio sureño dominado desde Cusco y un espacio norteño dominado desde Cajamarca; ii) articulación espacial colonial en torno a la minería en Andes del sur y del centro y el control burocrático mercantil en la costa central Pacífica (Lima); iii) quiebra del espacio colonial por influencia de nuevas potencias productivas y comerciales globales buscando acceso directo a puertos Atlánticos; iv) gran espacio sur andino autónomo (Confederación Peruano Boliviana) abortada por las elites costeñas chilenas y peruanas; v) guerra entre elites nacionales por control del salitre en la frontera de las nacientes republicas de Perú, Chile y Bolivia; vi) espacios pesquero marítimo costero y campesino sur andino reconvertidos en espacios de producción y exportación de guanos y lanas; vii) Amazonía convertida en espacio proveedor de caucho, y ahora espacio proveedor de coca, oro y energía fósil e hidroeléctrica; viii) cuencas y praderas alto andinas reconvertidas en espacios mineros.
3. Extractivas, globalizaciones, autoridades, poblaciones y territorios en la actualidad.
En la actualidad, en el Perú –como en los demás países de la región- se van configurando nuevos territorios en respuesta a la demanda internacional por commodities. En la configuración de estos nuevos territorios confluyen –como siempre- los inversionistas globales, los grupos nacionales de poder y los Estados. Tres ejemplos:
Ø La plataforma de plantaciones agroexportadoras de la costa centro norte.
Los valles de la costa centro y norte del país son espacio de reconcentración de tierras para la configuración de plantaciones agroexportadoras de commodities agroindustriales demandados por los mercados internacionales. El estado contribuye con infraestructura y con legislación para abaratar la mano de obra.
Ø La plataforma hidro-carburífera de la Amazonía sur.
La Amazonia sur se está convirtiendo en espacio de búsqueda y explotación de recursos hidrocarburíferos para responder a las múltiples de demanda de energía para el transporte, los hogares y las industrias urbanas, los pobres del sur andino, la minería, los grandes proyectos petroquímicos y termoeléctricos y la exportación a mercados externos, que ahora podrían incluir el norte minero chileno.
Ø El distrito minero energético de la sierra norte.
Las praderas alto andinas de la sierra norte peruana se están convirtiendo en distritos mineros de otro y de cobre, y la necesidad de energía para esos proyectos mineros tanto como la demanda del Brasil alimentan también su reconversión hacia espacios proveedores de hidroenergía.
Estos ejemplos peruanos de reordenamiento del espacio, de construcción y reconstrucción de territorios económicos y sociales desde la demanda global y las decisiones tomadas entre grandes inversionistas y los gobiernos centrales, tienen sus equivalentes en otros países de la región. Ejemplos. Convertir la Patagonia de Chile en espacio de generación de energía para la gran minería del norte y centro del país (Proyecto Hidroaysen en los ríos Baker y Pascua, en la XI Región). Convertir el espacio rural campesino / turístico del Salar de Uyuni en Potosí, Bolivia, en emporio industrial de baterías de litio para para carros híbridos o eléctricos en los países el norte. La conversión de los territorios vitivinícolas de La Rioja, Argentina, como territorios mineros, y de las zonas sureñas de Neuquen en la nueva frontera de los hidrocarburos con los yacimientos de gas de esquisto de Vaca Muerta.
4. Tomadores de decisiones y marcos institucionales.
Quizás con la sola excepción de Argentina, en donde las decisiones respecto de los grandes proyectos extractivos se toma en los gobiernos provinciales, en toda América Latina estas decisiones son tomadas desde los gobiernos centrales o nacionales. Y esto es así pese a los distintos grados de descentralización existentes en varios países desde los años 80, pese al carácter federal de varios otros de su fundación misma, y pese a la emergencia de nuevos actores sociales interesados en ser parte de las decisiones sobre el uso de los recursos naturales ubicados en sus territorios.
El conflicto en torno al proyecto Minas Conga en Cajamarca es ilustrativo de la situación más general que experimentamos en la región. Mina Conga es un proyecto de la Empresa Yanacocha , que a su vez es propiedad de las empresas Newmont (Estados Unidos, accionista mayoritario) y Buenaventura (Perú, accionista minoritario). El Banco Mundial, a través de la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) es accionista minoritario de la Empresa Yanacocha. La inversión programada es de casi 5 mil millones de dólares y, de concretarse, sería el proyecto minero más grande del país hasta la fecha.
En el sistema peruano de gestión de la minería –vigente de los años 90- hay hasta el presente tres procedimientos clave para dar inicio a un proyecto como el de Mina Conga: i) obtener la concesión, que se logra por derecho del peticionario; ii) obtener el permiso de exploración mediante la aprobación del certificado ambiental; y iii) obtener el permiso de explotación mediante la aprobación del estudio de impacto ambiental. Las tres decisiones las toma el Ministerio de Energía y Minas.
Así se aprobó Conga, sin participación del Ministerio del Ambiente, sin participación del Gobierno Regional de Cajamarca, sin participación de la población potencialmente afectada. Es que –como se ha dicho líneas arriba- el sistema de gestión de la minería se ha mantenido vigente desde los 90, pese a que desde entonces a la fecha el Perú ha establecido una autoridad ambiental (Consejo Nacional de Ambiente – CONAM primero, y Ministerio del Ambiente -MINAM después); se ha emprendido un proceso de descentralización desde inicios de la década del 2000; y se ha aprobado una Ley y Reglamento de Consulta recientemente.
Recién ahora con la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE), la aprobación de la Ley y Reglamento de Consulta y la afirmación de facto del rol de los Gobiernos Regionales en los procesos de zonificación ecológica y económica y de monitoreo de los impactos ambientales y en las negociaciones en torno a los grandes proyectos mineros en Cajamarca, Moquegua y Tacna, se están dando los pasos iniciales para modificar esta situación. Es decir, recién ahora se están sentando las bases de un sistema de toma de decisiones sobre los grandes proyectos extractivos que tome en cuenta los otros recursos en los territorios así como la opinión de la población y de las autoridades locales.
Pero son pasos precarios y débiles, y con certeza reversibles. Por ejemplo, el gobierno peruano acaba de anunciar que catorce (14) proyectos mineros serán excluidos de las consultas y se les dará facilidades para cumplir con los requerimientos burocráticos, llámese el estudio de impacto ambiental; también ha anunciado que una decena de concesiones petroleras se renovará automáticamente, es decir –nuevamente- sin tomar en cuenta estos nuevos marcos institucionales; y el Presidente de la República ha declarado que las comunidades aymaras y quechuas del espacio andina no sería indígenas sino agrarias, y que por tanto los proyectos que las afectan no les tendrían que ser consultados.
5. Construyendo gobernanza y democracia territorial
En todo caso, el reto estratégico es afirmar esta emergente nueva institucionalidad que permita que los múltiples actores que operan en un territorio acuerden o discrepen, negocien o disputen, la gestión de los recursos naturales en esos territorios.
La afirmación de esta nueva institucionalidad se viene dando –además- en medio de un debate sobre la mejor distribución de la renta generada por estas actividades y sobre la centralidad que las actividades extractivas deben tener –o no- en las estrategias de crecimiento y bienestar de nuestros países. Las reformas de los marcos institucionales encuentran así un lugar tan central como el de la diversificación económica en los debates actuales sobre transiciones post extractivistas en el Perú y en la región.
Estos debates sobre los marcos institucionales y la orientación general de nuestras economías, alimenta a su vez un debate de fondo sobre la calidad de la ciudadanía y la democracia en los territorios en donde se realizan las actividades extractivas.
El escenario actual es uno de vaciamiento de la democracia representativa para las poblaciones de esos territorios, en la medida en que las decisiones decisión sobre los grandes proyectos extractivos que redefinen sustantivamente esos territorios se toman entre los sectores empresariales interesados y las autoridades nacionales, si participación alguna de las poblaciones locales y las autoridades sub nacionales, y con autoridades ambientales avasalladas por los otros sectores del ejecutivo más interesados en la promoción de las inversiones y el uso de la renta pública que estas generan.
Una primera respuesta regional a este vaciamiento de la democracia representativa en los territorios ha sido, por ejemplo, los presupuestos participativos que permiten a las poblaciones locales participar en el planeamiento del desarrollo y la programación presupuestal en los territorios en los que residen. Pero, mientras que la experiencia en varios países indica que estos mecanismos se están agotando al haber sido apropiados por las autoridades y convertidos en una suma de procedimientos burocráticos adicionales ; surgen otros que plantean retos conceptuales y procedimentales mayores, sobre todo en el terreno de la gestión de los territorios y sus recursos.
Es el caso, por ejemplo, de los mecanismos de participación en el proceso mismo de evaluación de los estudios de impacto ambiental (las audiencias en el caso peruano) que ya tiene décadas. Pero también la inclusión de mecanismos de participación en los procesos de zonificación y ordenamiento territorial y en el monitoreo de los impactos ambientales de proyectos mineras en curso . Varios países han dado pasos hacia la institucionalización del derecho de consulta previa, libre e informada a las poblaciones indígenas sobre las decisiones públicas que les afectan. Pasos ciertamente débiles, negociados, limitados. Pero pasos al fin y al cabo.
Son todos elementos –unos más nuevos que otros- que hablan de la posibilidad del desarrollo de una nueva democracia y una nueva gobernanza de los territorios en la que todas las partes interesadas encuentren un asiento en la mesa.
Pero, al menos en el Perú, el escenario es también uno de una presencia muy desigual del Estado en el territorio, con una menor densidad de la misma en los territorios más rurales y más pobres que son paradójicamente los territorios en los que se concentra buena parte de gran actividad extractiva y energética. De hecho, para el caso peruano tenemos que el mapa de las concesiones mineras se superpone con el de la mayor pobreza y la menor densidad de estado.
En suma, frente a una situación de democracia vaciada de contenido, Estado capturado por los grandes inversionistas, y marcos institucionales en donde las poblaciones y las autoridades locales y regionales no tienen lugar –y en medio de los conflictos sociales y políticos que esta situación genera- emerge una respuesta que apunta al diseño de nuevos marcos institucionales. En este nuevo marco, no solo se reordenan instrumentos de gestión y competencias de diversos ámbitos de gobierno, sino que se abren o fortalecen espacios efectivos de democracia directa que nos permitan vislumbrar la posibilidad de una ciudadanía y una gobernanza democrática de los territorios que contienen esos recursos naturales que hoy interesan al mundo.
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